我国宗教立法论要

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我国宗教立法论要

■　桑　杰

《世界宗教研究》2006年第1期　　宗教文化-论文

　　中国共产党和中国政府历来重视对宗教事务作法律上的规定。依法管理宗教事务是我国新时期宗教工作的基本方针。新时期新阶段积极推进宗教立法应当以保护公民的宗教信仰自由、积极引导宗教与社会主义社会相适应以及抵制境外宗教渗透为宗旨，坚持宗教信仰自由原则、独立自主自办原则以及政教分离原则。
　　关键词中国共产党宗教立法宗教与社会主义
　　作者桑杰，1949年生，青海省人民代表大会常务委员会副主任。
　　新时期宗教工作基本方针(通称关于宗教工作的“四句话”)集中体现了中国共产党的宗教观。这“四句话”是：全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。由此可见，国家依法对宗教事务进行管理，保护正常的宗教活动和宗教界的合法权益，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动，是中国共产党宗教观的有机组成部分。在依法治国、建设社会主义法治国家的当代中国，如何将宗教事务纳入法治的轨道，是我们必须面对的重要课题。
　　
　　一、中国共产党宗教立法的基本历程
　　
　　中国共产党宗教立法的探索历程，可以划分为新民主主义时期、建国前后至“文革”爆发、改革开放以来三个阶段。
　　(一)新民主主义革命时期的宗教立法
　　在新民主主义革命时期，中国共产党就重视以法律手段处理宗教事务。首先，中华苏维埃共和国时期是中国共产党宗教政策法律化的开始，标志着中国共产党宗教立法的开端。1931年11月，在江西中央根据地中华苏维埃第一次全国代表大会上通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》(以下简称《宪法大纲》)对宗教事务做出了明确的规定。《宪法大纲》第13条规定：“中华苏维埃政权以保障工农劳苦民众有真正的信教自由为实际目的，绝对实行政教分离的原则……帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时，才能许其存在。”第4条规定“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属不分男女、种族、宗教，在苏维埃法律面前一律平等，皆为苏维埃公民。”^①同年12月，苏维埃中央执行委员会颁布的《中华苏维埃共和国土地法》第6条规定：“一切祠堂庙宇及其他公共土地，苏维埃政府必须力求无条件地交给农民；但在执行和处理这些土地时，须取得农民自愿的赞助，以不妨碍他们宗教感情为原则。”^②
　　其次，在二万五千里长征途中，中国共产党在十分艰苦的条件下，继续对宗教立法进行探索，为顺利通过民族地区奠定了良好的宗教基础。中国共产党坚定不移地执行宗教信仰自由政策和尊重少数民族风俗习惯的一贯原则，提出“保护回汉民族信仰自由”、“反对伤害回、番民族的风俗习惯和宗教感情”，严令军队决不许随便进入喇嘛寺和清真寺。尤其是，朱德等领导下成立的中华苏维埃中央博巴自治政府于1936年4月5日颁布了我们目前能够见到的党在少数民族地区颁发的最早也是最完整的宗教法规之一—《关于喇嘛和喇嘛寺暂行条例》。^③
　　第三，陕甘宁边区政府时期中国共产党宗教立法有效地调动了信教群众的抗日积极性，为建立最广泛的抗日民族统一战线奠定了宗教方面的基础。1936年中共中央到达陕北，陕甘宁边区政府成立。中国共产党的宗教立法围绕着建立抗日民主统一战线这一中心任务，不仅坚持了宗教信仰自由的原则，而且还提出了对神职人员及宗教场所实行保护的政策。
　　1939年4月4日颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》第六条规定：“在不损害边区主权的原则下，保护一切同情中国抗战国家的人民、工商业者、教民在边区生产经营与文化事业方面的活动。”第八条规定：“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、民主、迁徙与通信之自由。”^④
　　1941年5月1日，新边区施政纲领也规定：“在尊重中国主权与遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历、参加抗日工作或到边区实行实业文化与宗教活动。”^⑤
　　1941年11月，边区第二届参议会修正通过的《陕甘宁边区参议会选举条例》，规定边区人民不分宗教信仰差别，都有选举权和被选举权。^⑥
　　1942年2月2日《陕甘宁边区保障人权财权条例》强调：“边区一切抗日人民，不分民族……宗教，都有言论、出版……信仰之自由，并享有平等之民主权利。”^⑦
　　
　　注解：
　　①《中华苏维埃共和国法律文件选编》[M]，厦门大学法律系、福建省档案馆选编，江西人民出版社1984年版，第7、8页。
　　②《中华苏维埃共和国法律文件选编》[M]，厦门大学法律系、福建省档案馆选编，江西人民出版社1984年版，第371页。
　　③转引自《我党在民族地区颁发的第一个宗教法规》[J]，周锡银：《四川文物》(成都)，1985年第4期第27—29页。
　　④《陕甘宁边区抗日民主根据地》[M]，西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编，中共党史资料出版社1990年版。
　　⑤《中共中央抗日民族统一战线文件选编》[M]，中央统战部、中央档案馆编，档案出版社1986年版。
　　⑥《陕甘宁边区政府文件选编》(第六辑)[M]，陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编，档案出版社1987年版。
　　⑦《中共中央抗日民族政府文件选编》(第五辑)[M]，陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编，档案出版1987年版。
　　
　　(二)建国前后至“文革”爆发时期的宗教立法
　　这一时期最鲜明的背景是中国共产党取得了全国政权，从而为党的宗教法治思想上升为国家意志奠定了坚实的基础。首先，宗教信仰自由被载入宪法，上升为国家意志，从而为宗教立法提供了根本大法的保障。1949年9月，在北京召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰等自由权利。”“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。”1954年宪法规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”1975年宪法和1978．年宪法均规定，公民有信仰宗教和不信仰宗教、宣传无神论的自由。
　　其次，宗教活动必须符合国家的政策、法令，对于超出宪法、法律范围的宗教活动，要加以制止和处理。建国初期，周恩来就指出宗教要在国家宪法、法律和政策的范围内活动，传教要受到若干限制。他说：“我们所遵循的约束是不到教堂里去作马列主义的宣传，而宗教界的朋友也应该遵守约束，不到街上去传教。这可以说是政府同宗教界之间的一个协议，一种默契。”^①1956年3月，周恩来在接见外宾时进一步指出：“中国人民在宗教信仰上完全自由。但利用宗教进行破坏活动和反抗政府是犯法的，犯了法就没有自由。”^②
　　第三，从法律规定上体现对宗教信徒的物质生活的关心与照顾。对于宗教界人土的
生活问题，中国共产党一直予以关心和照顾。1950年6月公布的《中华人民共和国土地改革法》规定，“农村中的僧、尼、道士、教士及阿訇，有劳动能力，愿意从事农业生产而无其他职业维持生活者，应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。”^③此外，人民政府除允许教会、寺庙出租房屋外，还免收教堂、庙观等宗教活动场所和宗教职业者自住房屋的房地产税。
　　(三)改革开放以来时期的宗教立法
　　1978年党的十一届三中全会以后，中国共产党和中国政府开启了中国改革开放的新纪元。在宗教方面，对“左”的错误思想和做法也进行了反思，进行了拨乱反正。在此基础上，我们在宗教立法方面取得了若干重大突破。
　　首先，1982年中共中央发布的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(通称19号文件)是新时期宗教立法的开端。这个文件对于我国宗教工作的拨乱反正，使宗教工作重新回到马克思主义、毛泽东思想的科学轨道上来，具有重要的指导意义；同时，也是对马克思主义宗教理论和实践的一次创造性发展。就宗教立法而言，19号文件提出了下述新的观点和措施：(1)制订切实可行的宗教法规规范宗教活
　　
　　注解：
　　①《周恩来统一战线文选》[M]，人民出版社1984年版，第181—182页。
　　②《周恩来年谱》(1949—1976)是卷[M]，中央文献出版社1997年版，第560页。
　　③《建国以来重要文献选编》第一册[M]，中央文献出版社1992年版，第340页。
　　动。文件指出，“为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制订切实可行的宗教法规。”(2)在宪法和法律范围内充分发挥爱国宗教组织的作用。文件指出，要“充分发挥爱国宗教组织的积极性和应有的作用，使它们在宪法和法律的范围内主动开展有益的工作，真正成为有积极影响的宗教团体，成为党和政府争取、团结和教育宗教界人士的桥梁。”(3)依法严厉打击在宗教外衣掩盖下的违法犯罪活动。文件指出，坚决保障一切正常的宗教活动，同时就意味着坚决打击和严厉制裁披着宗教外衣的违法犯罪活动；只有这样，才能实现宗教活动的正常化。(4)按照法律程序坚决打击外国宗教敌对势力在我国的破坏活动。文件特别强调，“这种打击，必须是经过严密侦查，掌握确凿证据，并且选择有利时机，按照法律程序来进行，而不是鲁莽从事。”^①
　　其次，1991年2月5日中共中央和国务院下发的《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(简称1991年6号文件)极大地推动了新时期宗教立法进程。6号文件首次明确了依法管理宗教事务的涵义，指出“政府依法对宗教事务进行管理，是政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”“是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”此外，6号文件还再次明确提出了加快宗教立法的要求：“要加快宗教立法工作，国务院宗教局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。”2001年全国宗教会议和2002年中央关于加强宗教工作的决定，提出了要加快《宗教事务条例》的制定。此后开展了一系列的宗教立法的活动，制订了一些宗教行政法规、部门规章和地方性法规或规章。其中较为重要的是2004年7月7日国务院通过的《宗教事务条例》、1994年1月国务院颁布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》以及《宗教活动场所管理条例》等。
　　最后，1982年宪法及其修正案为新世纪新阶段宗教立法提供了保障。在一国法律体系中，宪法是母法，具有最高法律效力，一切法律法规均不得与宪法相违背。现行宪法涉及公民宗教信仰问题的主要有四条，即第三十三条、三十四条、三十六条及五十一条。就宗教法治而言，现行宪法及其修正案做出了如下创新性规定：(1)2003年十届全国人大二次会议第一次把“社会主义事业的建设者”写进作为国家根本大法的宪法。江泽民在2001年全国宗教会议讲话中指出：“我国信仰宗教的群众有一亿多，他们也是建设有中国特色社会主义的积极力量。”将信教群众认定为建设社会主义的积极力量，是立足于对我国社会主义初级阶段国情和教情的深刻认识。(2)宪法第三十三条增加了“国家尊重和保障人权”一款。在当今复杂的国际形势下，人权问题越来越引起人们的关注。江泽民在全国宗教会议讲话中说：“我国实行宗教信仰自由政策，是尊重人权的重要体现。”宪法对人权问题的规定，为我们积极参与国际间的人权对话、沟通和交流，在人权问题上与国际霸权主义和恐怖主义作斗争，提供了坚实的法律依据。
　　
　　注解：
　　①《三中全会以来重要文献选编》(下)[M]，中共中央文献研究室编，人民出版社1982年版第1153页、第1154页、第1158页、第1160页。
　　
　　
　　二、宗教立法的宗旨
　　
　　进入现代社会以来，宗教世俗化与宗教原教旨主义趋势、新兴宗教与邪教现象等均加剧了宗教的复杂性。宗教的这些特殊复杂性都要求宗教立法应当具有鲜明的立法宗旨。宗教立法的宗旨是立法主体据以进行立法活动的重要理论根据，是为立法活动指明方向的理性认识，具体包括下述几个方面。
　　首先，宗教立法要以保护公民宗教信仰自由为宗旨。鉴于我国宗教具有长期性、群众性、复杂性、民族性和国际性等特点，中国共产党和中国政府在宗教问题上一贯奉行宗教信仰自由政策，并以宪法的形式确认宗教信仰自由是我国公民的一项基本权利。我国有一亿多信教群众，保护宗教信仰自由既是维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现，又是坚持立党为公、执政为民的题中应有之义。宗教信仰自由政策既符合我国的国情，又符合全国各族人民的共同利益，因而得到了全国各族人民包括信教和不信教广大人民群众的拥护和支持。从根本上讲，正确对待宗教问题，就是正确对待群众问题。毛泽东同志说：“有那么多群众信教，我们要做群众工作，不能不懂得宗教。”我们党始终代表最广大人民群众的根本利益，其中当然包括广大信教群众的根本利益。尊重和保护公民的宗教信仰自由权利，是我们党维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现，也是最大限度团结人民群众所必需的。
　　新世纪新阶段，我国宗教出现了一系列新的特点——政治上的适应性、信仰者的多层次性、发展上的地域性以及文化上的渗透性。这些新情况新特点更需要我们全面贯彻宗教信仰自由政策，并把公民的这一权利纳入法律保障之中。所以，宗教立法的宗旨首先表现为保护宗教信仰自由权利。
　　其次，宗教立法要以积极引导宗教与社会主义社会相适应为宗旨。积极引导宗教与社会主义社会相适应，是中国共产党从我国社会主义初级阶段这一基本国情出发，总结新中国成立以来宗教工作的成功经验和宗教自身发展的客观规律而做出的科学论断。宗教与社会相适应是社会发展规律的表现之一，是历史发展的客观事实。宗教在原始社会产生以后，便随着社会形态的变化而改变着自己的性质和形式，这正是适应社会发展需
要的结果。^①在我国，建立了社会主义制度以后，伴随着社会制度的深刻变革和宗教制度的改革，宗教状况起了很大的变化。我国宗教已经走上了与社会主义社会相适应的道路。我国广大宗教信徒拥护党的领导，坚持走社会主义道路，建设中国特色的社会主义，因为这些都符合包括信教群众在内的全国人民群众的根本利益。这是能够积极引导宗教与社会主义社会相适应的政治基础。同时，宗教本身也具有诸多的积极因素。宗教作为一种意识形态，它的某些教义有谴责邪恶、鼓励行善方面的内容。这有利于调整人际关系，促进社会的安定团结。近年来，佛教倡导“庄严国土、利乐有情”，基督教倡导“荣神益人”，道教倡导“慈爱和同，济世渡人”，天主教倡导“爱国是天主的戒
　　
　　①龚学增：《理论前沿》，《积极引导宗教与社会主义社会相适应》[J]，1994年第12期第9—11页。
　　命”，伊斯兰教倡导“两世吉庆”，在各自的教徒中很有影响。这些都表明，在宗教界的努力下，我们能够引导他们把爱国与爱教结合起来，把做“好教徒”与“好公民”结合起来，把宗教活动纳入法律的范围，做到宗教与社会主义社会相适应。
　　第三，宗教立法要以抵制境外宗教渗透为宗旨。上一世纪90年代后，随着冷战结束，宗教问题逐渐成为世界各地引发社会矛盾和国际冲突的一个重要因素。受这一国际环境的影响，国际上一些对中国怀有敌意的势力，妄图利用宗教对中国进行政治渗透。梵蒂冈罗马教廷在政治上依然同台湾保持外交关系，不承认中华人民共和国是中国唯一合法政府；它通过单独任命主教控制中国天主教的领导权，策动和扶植地下势力，破坏我天主教政治上独立自办的方针。美国众议院甚至于1998年5月14日通过《1998年国际宗教自由法案》。从该法案内容和它所反映的问题可以看出，美国企图利用宗教人权问题干涉别国内政、推行美国式民主人权观念以及其利用国内法案管辖国际问题的霸权政治做法。所有这些问题都迫切要求我国的宗教立法要以抵制境外宗教渗透为宗旨。
　　
　　三、宗教立法的基本原则
　　
　　宗教立法的基本原则是立法主体据以进行立法的重要准绳，是立法宗旨在立法实践中的重要体现，反映立法主体在把立法宗旨与立法实践相结合的过程中特别注重什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反应。它的确立有助于在调整宗教社会关系的法制统一和法律适用性时准确地理解、运用法律条文，同时也是法律条文的补充。宗教立法的基本原则主要包括下述内容。
　　其一，宗教信仰自由原则。
　　保障宗教信仰自由既是宗教立法的宗旨，也是宗教立法的基本原则，而且是首要原则。保障宗教信仰自由包括两方面内容，一是宗教信仰自由，二是宗教活动自由。宗教行动自由与信仰自由是有区别的。将宗教自由与信仰自由并列规定在国家宪法中，暗含了行动与思想的区分。由此衍生出下述两个原则：(1)宗教信仰绝对自由原则。宗教作为一种意识形态是公民个人的精神范畴，是个人内在的思想追求；信仰是个人的私事，是公民的基本权利，只要不危及社会的最高利益和基本秩序，国家不能干涉。马克思在《哥达纲领批判》中指出：“每一个人都应当有可能实现自己的宗教需要，就像实现自己的肉体需要一样。”^①恩格斯说：“信仰宗教对国家来说仅仅是私人的事情。”列宁也指出：“任何人都有充分自由信仰任何宗教，或者不承认任何宗教”。欧洲中世纪基督教的最高权威——托马斯·阿奎那在《神学大全》中说：“一个人受制于另一个人的奴隶状态，只存在于肉体方面，而不存在于精神方面，因为精神始终是自由的。”(2)宗教活动相对自由原则。宗教信仰自由同时还包括宗教活动自由的含义。在现实生活中，宗教不仅仅是个人信仰问题，它还是具有社会组织、社会设施和社会活动的社会实体。个人信仰要通过一定的形式表现出来，因而宗教自由还包括宗教活动自由。宗教活动自由
　　
　　注解：
　　①《马克思恩格斯选集》第三卷[M]，第23—24页。
　　表现为一系列的外在形式，如宗教仪式、宗教集会、宗教结社、传教等。宗教活动自由是一种社会自由，是可以而且必须用法律加以规范和约束的。凡是在法律规定范围内进行的宗教活动是自由的，否则就是不自由的。不能把宗教信仰自由混同于或歪曲成宗教活动自由或宗教自由。1981年11月16日联合国通过的《消除基于宗教和信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》规定，公民“有表明自己选择宗教或信仰的自由，其所受限制只能在法律规定以及为了保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的范围之内。”1966年12月16日通过的《公民权利和政治权利国际公约》规定：“任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张，构成煽动、歧视、敌视或强暴者，应以法律加以制止。”我国《宪法》第三十条也明文规定：“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”
　　其二，独立自主自办原则。
　　在西方一些原来就没有官方教会的国家，最近出现了一种倾向，越来越多地支持传统宗教的发展并对外来宗教和新兴宗教的传入和增长进行种种限制，并通过立法解决这些问题。一些有官方宗教的国家更是如此。在我国除道教外，其他四种宗教，即佛教、天主教、基督教、伊斯兰教，都是从国外传来的。这些宗教在国际上都有较大的影响。新中国成立前，基督教、天主教长期被帝国主义、殖民主义所控制和利用。20世纪50年代初期，我国天主教、基督教开展反帝爱国运动，实现了独立自主、自办教会和自治、自养、自传。几十年来，我国宗教的这一原则立场，已经基本得到了世界上其他国家宗教组织和人士的理解和尊重。尤其是在我国对外开放的形势下，境外敌对势力利用宗教对我国进行渗透的问题也日益突出。随着我国加入世界贸易组织，对外开放将进入一个新的阶段，我国各宗教继续坚持走独立自主自办宗教的道路，将面临严峻的挑战和考验。越是在对外开放的形势下，越是要坚持独立自主自办的原则不动摇。因此，我国宪法第36条第4款规定：“宗教团体和宗教事务不受外国势力支配。”
　　其三，政教分离原则。
　　政教分离是社会和宗教发展的必然结果。法国是欧洲较早实行政教分离的国家。在伊斯兰世界，历史上政教合一曾经是宗教与政治、教权与王权关系的基本模式。土耳其是伊斯兰国家最早明确宣布实行政教分离制度的国家之一，伊斯兰教成为公民个人的私事。这就为宗教生活、宗教活动确定了利国利民和弘扬宗教道德的新方位，而且为防范原教旨主义等不良倾向设置了一道难以逾越的屏障。在我国漫长的历史进程中，宗教对政权的干预虽然不像伊斯兰教国家那样严重，但是仍然时有发生。目前，我国农村信教群众日益增多，党的基层组织建设还存在一些薄弱环节，基层政权受宗教影响的情况日益严重，有些别有用心的人打着宗教的旗号干预基层选举。因此，我国《宪法》第三十六条第三款规定：“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”因此，在宗教立法中坚持政教分离原则有着重要的意义。
　　(责任编辑黄夏年)
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