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个税改革问题的反思与展望
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■ 梁利波 梁志波
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《社会观察》2005年第12期 浏览 人次
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全国人大常委会第十七次会议审议了个人所得税法修正草案，这一草案的公布成为社会关注的焦点。草案的修改主要涉及两项内容：一是个税起征点由800元提高到1500元，二是高收入者要自行申报。立法听证会的召开一时成为众人关注的焦点。
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800元的起征点始于1981年，这和当时的经济发展水平直接相关。直到1993年的时候，中国城镇居民的人均月收入超过800元的仅仅1%，800元的起征点仅涵盖少数人群。但近几年来，随着国民经济的迅速发展，居民个人的收入水平逐年提高，人均月收入也翻了好几翻，800元的起征点明显偏低，某种程度上加重了低收入群体的纳税负担。目前，除了北京、上海执行1200元、深圳执行160元标准外，其它地区仍然执行800元的标准，使得个税难免有"虐贫"的倾向。
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经济体制改革以来，经济的迅速发展使得个人所得税收入也呈现出较快的增长势头，2002年至2004年个人所得税收入分别为1211亿元、1417亿元和1737亿元，年均增长幅度为19.8%；2004年个人所得税收入比1994年增长23倍，占税收总收入的比重增长到6.8%。根据国家税务总局的最新统计，今年上半年，个人所得税收入达到881.18亿元，同比增长20.6％。数据表明，迅速增长的个税收入已成为国家财政收入的一项重要来源。
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在中国个人所得税收入绝大多数来源于中低收入者。2004年，中国个人所得税收入为1737.05亿元，其中65%来源于工资、薪金所得，相反不足20%的富人们虽占有银行存款总量的80%，其所缴的个税却不到10%。税收是国家获得财政收入的主要手段，同时也是缩小贫富差距的一种财政政策，怎能让百姓感到税收有"劫富济贫"的嫌疑？在推行依法治国的今天，从法律的视角来设计合理的税收制度，使税收在严格的法律框架里运行，对税收充分发挥宏观调空的功能至关重要。
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在构建税收制度时，不仅要看到中国经济的增长和收入的提高，也要看到人们生活负担的加重，父母花在子女身上的教育费用与日俱增，看病吃药的成本也不断加重，物价又不断的上涨，从而导致维持家庭的正常生活消费负担越来越沉重，工薪阶层的有限工资相对来说也显得微不足道。如果把起征点设计的过低，对这些中产阶级就显得很不公平。税收是对国民收入的再分配，效率与公平是税收制度的主要价值，如果仅追求效率，抛弃了公平，最终的税收制度也会被民众所抛弃。
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草案虽然对起征点有所提高，但实行"一刀切"的纳税方式值得商榷。中国的城乡发展、地区发展很不平衡，同样是1500元在北京、上海和深圳这种发达的地区仅能解决温饱问题，收入很微薄；而在大多数农村地区，却可以过上中上等人的生活。当然有些同志会说，这涉及到国家的政策问题，只有解决地区之间的差距才能实现税收的实质公平。问题是在有着13多亿人口的中国解决地区发展的不平衡问题是一件任重而道远的艰巨任务，在此过程中，针对目前我国的国情法律是否应体现时代性？针对现实情况来设计呢？是否可以让地方政府根据本地区的具体发展水平来制定税收的具体标准呢？但要注意到矛盾的另一面：如果允许地域税制差异，就会出现为逃避纳税而跨地区流动现象。面临着这些矛盾与冲突，在具体税收制度的设计时一定要统筹兼顾和利益均衡。
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在注意到城乡差距之后，我们再来看看具体家庭的差距。在征收个人所得税时，是否应考虑到家庭的人口负担，教育子女的负担，赡养老人的负担，医疗的负担呢？我国的个税制度在这方面规定的很粗糙也很简单。看看英国的例子，英国的个税制度规定的很细致，有很多扣除项目，个人扣除、已婚夫妇扣除、子女税收宽免等。对于个人扣除，按照年龄分不同的等级，65岁以上到74岁的老人，扣除比例比普通纳税人提高了32%，75岁以上老人则进一步提高了6%。我国2004年宪法修正案中增加了"尊重和保障人权"的规定，如果我国在修正个人所得税制度时借鉴这些经验，那将不仅仅是对老人的关怀，更是对人权的尊重，是宪法精神的具体落实。
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值得庆幸的是，此次提高起征点之后，额外还可扣除"四金"，270元左右的优惠政策将继续保持。根据财政部和国家税务总局的规定，企业和个人按照国家和地方政府规定的比例享受的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金，免征个人所得税；同时对上述各项基金存入银行个人帐户产生的利息也免征个人所得税。四金几乎占到工薪收入的20%，这一举措也激发了个人自觉缴纳社会保障基金的积极性，符合我国宪法规定的建立和经济发展水平相适应的社会保障制度的目标。
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草案的第二个内容就是高收入者要自行申报，加大对高收入群体的纳税监管力度。个人所得税改革的难点之一就是征收管理。目前高收入群体的收入来源多样化，税务部门难以掌控，给富人偷逃税提供了机会。可以说，富人避税的办法远比征税的办法多，向富人征税该如何操作成了一大难题。有人认为自行申报制度会在实践中遇到很多技术性的难题，因此要借鉴发达国家的经验。而从纳税人的角度来看，更好的办法就是使富人的收入透明化。"阳光是最好的防腐剂"，这样才能真正地解决税务机关和纳税人之间信息不对称的矛盾，消除富人大量的"灰色收入"。收入透明化的具体制度，有关专家建议可以建立个人收入档案制度，代缴明细帐制度，纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报来完善个税监管。尽量取消现金交易，采取收入实名制、收入银行支付制、财产评估制等制度，以防止偷逃税款。同时银行和税务局应加强配合，建立联网体系，双方及时的进行信息反馈，这样才能有效的进行监管。
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全国人大于9月27日举行立法听证会，这一举措也引起了社会的密切关注，虽然听证仅针对起征点的问题，但其中的民主含量应引起我们的注意。听证的目的是听取社会各方面对立法的建议，人大的这一举措开创了制度的先河，对推动我国立法程序的透明化与民主化有着重要意义。
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听证程序来源于英国法中的"自然公正原则"，而美国宪法所确立的"正当法律程序"使其进一步深化。大陆法系国家的听证程序一般认为来源于其法治国理论。我国的立法听证制度是我国现阶段公民直接参与立法的新发展，充分体现了人民民主专政的国家制度，国家通过创设各种渠道让公民参与到国家的政治、经济与文化生活中来。同时立法听证与宪政密切相关，宪政的核心就是权力的分衡与制约，目的是保障人民权利的正确行使。立法听证为人民监督国家的立法活动创设了便利途径，推动了制度构建与法律制定的透明化与民主化。在运用听证制度的同时也要看到它的弊端，立法听证制度是在代议制度和政党制度框架下的一项程序性的制度，更多保障的是公民的程序权利而非实体权利。立法听证的范围很模糊，听证会的记录也不科学，最关键的就是法律效力不明确。这是我们在实行听证制度时所要注意的地方。听证的目的是征求社会各方面的意见，参加听证的陈述人是社会各方利益的代表，他们会从不同的角度提出对个人所得税修正的意见，而立法机关最终采纳了谁的建议以及理由如果也能向社会公开，会更加增强公民的民主意识。当然这不是一蹴而就的，听证制度也不是尽善尽美的，而且考虑到政策与国家利益的问题，听证活动也不可能一下子完全放开。全国人大的这一举措已经体现了我国立法思想的进步。
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建立完善的个人所得税制度不仅要制度设计的合理，更需要有效的监管和技术支持。税收作为国家实现第二次分配的一个重要环节，宏观上体现着国家总的方针政策，微观上影响着国民的日常生活。因此在具体制度的构建上要深思熟虑和统筹兼顾。我国人口众多，地区发展不平衡。虽然改革开放以来经济、政治和法律方面取得了举世瞩目的成就，但也存在多方面的矛盾和利益冲突，个人所得税改革仅仅是一种法律手段，我们不能依靠它来解决所有的法律与社会问题，只能是在各种利益冲突面前，选择最有利于社会发展的举措，在修改个人所得税法时一定要看清发展趋势，真正的使个人所得税法适应社会发展的需要。
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中国政法大学民商经济法学院2003级诉讼法学专业硕士梁利波
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北方工业大学文法学院2004级法学理论专业硕士梁志波
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