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社会公正是发展的硬道理

■ 葛　清

《今日东方》2003年第12期　　浏览人次

　　王绍光香港中文大学政治与公共行政系教授，英文学术刊物《The China Review》主编。1990年至2000年曾任教美国耶鲁大学政治系。
　　 11月14日傍晚，49岁的王绍光从香港飞抵北京。作为经常穿梭于京港两地的学者，他经常对中国经济繁荣背后隐藏的社会危机提出警告，引起社会广泛关注。此次北京之行两天时间，王绍光有两个重要的活动，一是参加并主持清华大学当代中国研究中心、清华大学国情研究中心社会政策研究所共同举办的一个非公开的研讨会，二是到国家图书馆作一堂关于“公共卫生”的演讲。在此期间，《今日东方》专访了这位著名学者。
　　人们普遍认为，如果社会上贫富差距过大，社会就是不公正的。这种‘公正观’成为衡量政府工作是否称职的一把尺子。
　　在市场经济体制下，社会公正最起码就是给所有的人一个平等的起点和平等的机会，其中有两个基本的标准：第一，要对社会最悲惨最贫穷的人群的生活加以改善，使他们生活质量提高，生活有着落；第二，就是缩小贫富差距。但是到底收入和财富的差距缩小到怎样的程度才算是公平的，世界上并没有统一的标准。况且，不同的国家在社会发展的不同阶段对社会公正有不同的接受程度。
　　我的研究发现，人们普遍认为，如果社会上贫富差距过大，富人的收入或者财富来路不正，即不是通过正常的社会竞争获得，那么社会就是不公正的。这种“公正观”成为衡量政府工作是否称职的一把尺子，即，如果社会变得越来越不公正的时候，人们就会认为政府工作失职。
　　中国过去20多年的改革开放，政府一直强调“效率优先，兼顾公平”。“兼顾”两字使得各级干部不是“兼顾”，而是“不顾”，导致出现了很多严重的问题。例如，严重的城乡差距和地区差距，而且在城市内部和乡村内部穷人和富人的差距也不断扩大。从事实看，政府目前的工作显然没有阻止贫富差距的扩大。
　　但是，也并不能认为中国社会缺乏公正公平的原因完全在于政府。改革开放之前要实现社会公正，对于一个以公有制计划经济为主体的、几乎所有资源都掌握在政府手里的社会，政府只要做两件事就能保证社会的公平：一个是工资政策，全国范围内统一工资水平；一个是保持稳定的物价水平。
　　但是改革开放以来，特别是90年代以后，市场经济的因素扩大，谁占有的资源多，谁得到的收益就多。改革前人们只有一种收入，即工资收入；但是，现在的收入还包括生产要素收入，例如是否占有大量资本，是否受过比较多的教育等等，个人的工资收入水平随之也不一样。生产要素收入的加入，使得贫富差距变大。
　　这样的情况下政府就必须要出台一些政策来纠正贫富差距。
　　市场经济下缩小社会差别的方法有多种。三条社会保障线等政策的出台都体现了实现社会公平的政策取向，但是力度不够。
　　纠正贫富差距的办法很多，首先要防止不公平的竞争。例如，非法将国有资产和国有资源私有化，是造成社会不公平的非常重要的一个原因。人们无法从贪污腐化分子手里拿到具体的数据来说明国有资产私有化的程度有多高，但是一般估计不是几十亿几百亿的问题，而是上千上万亿的国有资产在流失。同时，国有企业、集体企业转制方面出现的不公正，国有土地转让当中出现的不公正，等等，大量不规范操作使得极少数人受益，造成社会上极大的不公平。政府应该在国有资产的转移、建立公平的社会竞争机制方面有所作为。
　　另一方面，政府应该建立再分配机制，也就是二次分配机制。工资收入和生产要素收入是第一次分配，正是因为第一次分配建立在不平等的经济体制下，有腐败贪污等问题的伴随，加上权利不等造成的不公正，才产生了社会上巨大的贫富差距。政府可以通过第二次分配纠正第一次分配造成的不公正，使得财富的分配比较公平。
　　再次分配就必须调整社会财富的两个方面，一方面是税收，一方面是公共财政支出。税收方面调整个人所得税、遗产税等；支出方面加大两块支出，一是社会支出，包括教育、卫生、最基本的社会服务等，保证有钱和没钱的人都能享受这些最基本的社会服务。二是转移支付，即政府财政必须保证穷人能受益。
　　我个人分析，从1998年、1999年以后，政府对社会公正的问题比较重视，出台了一些政策有利于缩小社会贫富之间的差距。政府有两个积极的变化，而且正在发生第三个变化。
　　一是中央财政加大对西部地区的转移支付。中国地区差距很大，可能是世界上地区差距最大的国家之一。东西部地区的差距，拿人均收入来进行比较，东部地区最富裕的城市上海的人均收入是西部地区最穷的省份贵州省人均收入的15到16倍。上海的城市居民和贵州的农民人口人均收入比较可能是30到50倍的差距。胡鞍钢教授有一句话非常形象地说明了事实，“一个中国，四个世界”。
　　二是在2002年和2001年开始加大对城市贫困人口的补助，建立城市人口的最低社会保障线，并且将补助对象的数量扩大，从1000万增加到2000万。
　　第三个变化在2001年—2002年已经有表现的迹象，那就是解决“四农问题”（农村、农业、农民问题等三农问题，再加农民工问题）。这两年出台一系列的政策扶持农业，例如中央财政给农民每人补助10元，各省出10元，农民自己出10元，建立基本卫生保障体系。教育方面，政府出台政策，让9年义务教育基本实现免费或者一费制。同时，农村在进行税费改革。最近浙江省全面减免所有的农业税，这是农民在中国历史上第一次不用向国家纳税，农民得到了休养生息的机会。
　　农民工按照统计有9000多万，将近一亿人口。最近政府表示要在几年时间内对上亿农民工进行培训；农民工的孩子上学与城市小孩同等待遇等，表明农民工的权益受到了重视。
　　政府确实在社会公正方面做了很多工作，但是力度还不够，在以上三个方面都需要加强。例如建立城市人口的最低社会保障线，将补助对象的数量扩大，但是人均能拿到的补助反而减少了。原因就是国家这方面投入不够多，这点补助并不能帮人们解决较多的问题。
　　新一届政府推行了一场亲民政治。十六届三中全会的公报和《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“五个统筹发展”：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。其中前三个“统筹”直接与促进社会公正相关
　　 “新一届政府推行了一场亲民政治。”我很认同这个说法。亲民政治的内涵就是把老百姓都关心的重大问题提上政府的议事日程。前20年政府关心如何提高社会效率，促进经济发展。其他一些问题，例如社会公正、环境问题，以及其他一系列社会问题，包括犯罪等，都没有得到应有的关注。民意调查表明，随着经济的发展，老百姓现在最关心的问题是腐败、失业、社会公正、环保等，如果政府能将这些问题摆上议事日程，就是“亲民的”。
　　不论是在国内还是海外的朋友，都对新一届政府的政策称赞有嘉。大家注意到政策导向出现了明显的变化，“效率优先、兼顾公平”的原则下真正“兼顾”到了公平，而且由于社会生产水平的提高，使得我们有能力将社会公平问题提到议事日程上来。实际上，“社会公正”不仅仅要兼顾，也要成为社会发展的硬道理。
　　十六届三中全会的公报和《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“五个统筹发展”：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。其中前三个统筹直接与促进社会公正相关，最相关的是第一条“统筹城乡发展”。中国目前存在的四种不公平中，城乡发展不公为最。按照收入计算，城市人口的人均收入是农村人口人均收入的3倍多。除了收入，城市居民还免费享受很多福利，如果算上福利部分的话，差距有6倍之大，世界罕见。
　　浙江省全面解免所有的农业税，这是一个好消息。浙江省的人均收入水平是比较高的，有充裕的财政解决自己的问题。但是，这只是解决了浙江省一个省的省内城乡差距问题。如果其他各省都效仿，依靠自身力量解决自身问题的话，那么最后解决问题的是中国最穷的省份。这样做一是解决问题的速度太慢，二是造成社会其他方面的不公平。
　　中央出面统一解决，那么情况就不一样。全国的农业税总计只有500亿元，财政部部长杜青林曾经建议逐步取消农业税，但是我认为还是全面取消的好，中央完全有能力全面取消。实际上征收农业税的成本很高，500亿的农业税征收成本可能在300到400亿元，逐步减免的话，成本下不来，而收益减少，根本就不合算。
　　中国可以考虑启动房地产税，以弥补因取消农业税带来的财政损失。按照建筑面积算的话，中国城市居民的人均居住面积已经达到20平方米，农村达到25平方米。即使房地产税率很低，收益却会很大，大大高于农业税带来的收益。富人居住的房子可以多征税，穷人居住面积小、居住环境差，可以免征或者少征收，这样做有利于财富再次分配。况且，房地产属于不动产，征收成本比较低。世界各地，包括香港等，都有房地产税。
　　
　　“一个中国，四个世界”
　　
　　中科院/清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授2001年在其著作——《地区与发展：西部开发新战略》一书中提出：如果放在国际背景中比较，中国地区发展差距最突出的特点是“一个中国，四个世界”。
　　 “第一世界”是上海、北京、深圳等高收入发达地区；“第二世界”是大中城市和沿海上中等地区；“第三世界”是下中等收入地区；“第四世界”是中西部贫困地区。
　　与此同时，中国地区发展差距还有另外三个特点：第一，中国东西部之间存在三大发展差距：经济发展差距、人类发展差距和知识发展差距，其中知识发展差距明显高于经济发展差距。第二，投资于人力资本、社会资本、无形资本的收益大大高于投资于自然资源开发、物质资本和有形资本的收益。第三，不同的发展战略和政策会导致不同的经济发展结果。胡鞍钢认为，如果按人均GDP美元值(PPP )计算，无法让世界真正了解中国的发展不平衡状况。
　　