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破与立：一次亲民的中央行动　

■ 葛　清

《今日东方》2003年第12期　　浏览人次

　　
　　中央领导人的亲自指示
　　
　　具体的时间说不清了。但有一个真实的信息是至关重要的：中央领导人亲自批示，要求有关部门必须解决好三件事情：一是报刊乱摊派；二是医疗乱收费；三是教育乱收费。一切目的就是要为民减负。
　　在这样的背景下，中央对报刊治理整顿的帷幕悄悄地拉开。2003年6月21日，国内各大报纸的头版位置发布了一则简短的消息：中共中央宣传部、新闻出版总署和国家邮政总局发出通知，禁止报纸期刊的出版单位在9月份以前征订2004年的报纸和期刊，只有科技类出版物不在此列。
　　这则消息最开始并没有引起很多人的注意。但还是有一些嗅觉灵敏的人认为这不仅仅是一纸通知。那时候 “非典”的危机还没有完全消除，人们对媒体的期望值似乎比以往任何时候都要大。于是，过多的人们都把猜测放在了“传媒革命”上，包括一向对中国改革都非常感兴趣的外国媒体。
　　事实的进展到底是否像人们的猜测那样，我们暂且不论。但有一点可以肯定的是，聪明的观察家认为事情并不会“到此为止”。果然，2003年7月30日，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》(中办发[2003]19号)精神，新闻出版总署发布了关于治理报刊摊派实施细则。细则明确指出：这次治理工作的范围是各级党的机关和政府组成部门，直属机构、办事机构等主管、主办的报刊；省级和省级以下行业组织主管、主办的报刊；利用职权摊派发行报刊的各种行为。
　　中央开始行动。10月22日，由中央报刊治理工作协调领导小组派出的10个督查组，分赴河南、湖北、辽宁等20个省(区、市)开展督查工作。督查组由中纪委、中宣部、中编办、国务院纠风办、财政部、农业部、新闻出版总署、审计署、国家税务总局、国家工商行政管理总局等部门联合组成。
　　联合督查组的主要任务是，督促检查各地报刊调整方案和制止报刊摊派的措施是否得到落实。督查组每到一地，将通过新闻媒体公布举报电话和报刊调整方案，安排专人受理群众举报，并深入农村乡镇、基层单位，直接听取群众对报刊治理工作的反映和意见。对顶风违纪、继续摊派发行弄虚作假的报刊和单位，严肃处理，追究责任；对任务不落实、工作不到位的地方，限期整改。
　　历时半个月的督察后，联合督察组纷纷回京述职。但他们的督察工作还远未结束。
　　
　　行动的三个本意
　　
　　尽管乐于观察中国政治的人们对中央的这次行动更多地是在“引发媒体革命”方面的评头论足，但参与这次行动的官员却表示“没有这么复杂”。一个内部的消息是，这次报刊整顿的一个重要目的就是不让报刊再搞强行摊派，从而减轻人民负担。
　　在官方看来，报刊摊派无疑增加了农民负担，而且是一种大负担。一位官员感慨地回忆说，他去年去西部某个省市，在一个村里惊讶地发现，这个村总人口1628人，人均报刊订费为2.14元, 而在另一个镇, 全镇人均订报刊的费用更高，为4.64元。这些强行被上面摊派的报刊，农民自己都不知道订的是什么。同样是西部的某个省，其中有个镇，每年订报刊的费用居然达10万元之多。于是，农民反映很大，认为乡干部胡吃海喝是农民的负担，上面让下面强行订报刊，也是农民的一大负担。在“某省”的调查显示，目前进入农村的报刊达106种，村级组织每年平均报刊订阅费为2729元人民币，其中订阅费最高的行政村达12515元人民币。
　　但农民的悲哀就在于，他只能抱怨和用感性感受这种强加的“负担”。如果说前者的负担可以通过政务公开还能管得住的话，后者的负担是上面派下来的，农民根本没法管。一个普遍的例子：有些县里办的报纸，县委要求增加发行量，要求本县拿工资的人手一份，不仅农村学校老师人手一份，厨房做饭的也要订一份。如果有的一家几口都在县里不同部门工作，这样就会出现一个家庭订好几份县里办的报纸的怪现象。发展到一种极端的做法是，不订还不行，全从工资里扣掉。有一个让人揪心的数字：每个乡政府每年平均支出人民币1,000多元应付强行摊派，这个数额是中国部分地区一位农民3年的收入总和。
　　更要命的是，摊派的报刊并没有有效地发挥宣传作用。一个见怪不怪的事实是，有些行业类的报刊是通过部门下来的，如工、青、妇、公安、税务、工商、卫生、交通、电力等部门都可以在下面找到对口的部门或人员，俗称“上面千条线，下面一根针”，基层干部是最底层，与上面各部门有工作关系，有的一人兼数职，其承担报刊发行任务也最重。上面把任务强派给他，他就把这些任务分给更下面的农户或村组织，由于这些报刊发行不是投递到户，有些自办发行，有些地处偏远，邮路也不畅。因此，这些基层干部收到报刊后，总是堆成一堆后打成捆，送到村里。村民拿到这些报纸后，要么是糊墙，要么是擦屁股。卖废纸也卖不了几个钱。解决“摊派发行浪费大”的问题无疑是本次行动的第二个重要目的。
　　绝对的权力导致绝对的腐败。摊派发行无疑催生各种腐败。办报的钱是公家给的，强行让下面订，收回的钱是部门自己的，使报刊成了这些部门的小金库。如果不订这些部门的报刊，因为办报的都是权力部门，他们就给基层“穿小鞋”。其中，这里面也有深层次的原因：上级部门还把订阅报当成考核基层单位政绩的一个重要指标。因此，基层领导干部卖力给强行摊派开绿灯就成为必然。
　　不管怎么说，农民是最大的受害者。如果保护农民的利益，减轻农民的负担，就必须从根子上解决。而这就是中央部署行动的本意。
　　行动的主要治理方案是省、自治区、直辖市党委统一主管主办一份党报和一份党刊，政府主管主办一份免费赠阅的公报或政报。省级和省级以下政法、公安、财政、税务、工商、计生、交通、检验检疫、环保、消防等部门所属行业性协会、学会、研究会等不办报刊，已办的一律停办（各省市报刊整治情况详见表）。关于治理报刊摊派实施细则还划定了乡镇等基层单位用定额管理的公费订阅重点党报党刊的范围，即《人民日报》、《求是》杂志、省级党报党刊和地市级党报。
　　要知道，中国内地(不包括港、澳、台地区)拥有报纸2119种，杂志9038种，图书出版社568家、音像出版社290多家，新闻广播电视播出机构1969家(播出广播节目1789套，电视节目2322套)，新闻网站150多家。而此次报刊治理涉及的报刊多达1000多家（见表：各省报刊整治情况一览表），影响可谓深远。可以说，这是建国以来报刊业进行的力度最大的一次整顿。
　　
　　管办分离的必然
　　
　　 “这次整顿，群众反映都很好，主要是减轻了群众的负担。”一位地方官员如此兴奋地说。
　　但中央此次亲民行动并不仅限于如此。
　　一位知情人士说，从第一轮的督察整顿行动看，至少有下列问题还有待于解决：如果以雇员30人计算的话，裁撤1000家报刊就意味着3万人面临失业问题。同时，很多报刊本身就是由当地党政领导挂名社长，为了利益会拼命保护自己的“平台”。于是，不少该裁撤的报刊也找出各种理由迟迟没有动作，后面更有地方政府“撑腰”，企图拖过这段时间，以便卷土重来。更有甚者，一面答应裁撤整顿名单上的报刊，一面以专刊的形式在没有被整顿下去的报刊上“再起炉灶”。这位人士进一步透露说，中央督察组可能将就整顿不力的地区进行二次督察。
　　 “踩着地雷前行”，是朱总理对国有企业改革形势的形容。但，中央政府针对报刊整顿的行动似乎也是如此的形势。整顿后的失业人员将使目前我国的失业问题更加严重。而“猫捉老鼠”的游戏也着实让中央“挠头”。现在还看不出中央政府在报刊人员失业方面有如何举措，但中央政府还是打了“提前量”，看透了“猫捉老鼠”的游戏本质：管办一体。
　　一个非常重要的细节恰恰被人们所忽视了。关于治理报刊摊派的实施细则明确表示，中央党政部门所办报刊，除公报、政报、文告外，要与部门实行管办分离，由读者自费订阅。管办分离指在坚持《出版管理条例》确定的主管主办制度前提下，对报刊管理方式做出的一种调整。具体要求是人员分离、财务分离和发行分离。管办分离后，主管部门仍要履行主管职责，主要包括对报刊的舆论导向、出版品质进行监管等。
　　喻国明教授，中国人民大学舆论研究所所长、新闻学院副院长，一贯对传媒界的变化持敏感态度。他以一个例子说明了管办分离的必然性：人们会遇到这样的情况，车辆年检或者违章的时候，车主被要求订一份由该地交管部门或其下属部门主办的《交通安全报》，当然，该报也有交通安全方面的许多知识，但是，需求和内容之间会存在很大的差距。同样，交税的时候你被要求订一份税务报。“很多地方用行政的手段和力量来摊派一张报纸，等于告诉订户和广告商，只要订阅或打广告，你就不会受到税务审查、吊销工商执照等这样的“处罚”。
　　一个事实是，管办分离将彻底剪断报刊作为一个经济实体与政府部门之间的纽带和两者在利益上的隶属关系，从此杜绝腐败和公费的支持，也杜绝利用职权摊派发行报刊致使人民负担过重的恶果。
　　日前，中共四川省纪委和宣传部等单位联合发出通知，要求党政领导干部一律不得在报刊社兼任社长、总编辑、顾问或编委会成员、理事等职务；各级党委机关工作人员、政府机关公务员一律不得兼任各报刊社的信息员、联络员和发行员等职务，报刊社也不得将编辑部设在或变相设在党政机关内。而河南省不久前也颁布规定，要求党政干部在限定时间内辞去兼任的报刊领导职务，严禁各报刊向各基层组织摊派订阅，否则坚决给予纪律和行政处分。
　　
　　由此引发的一种愿景
　　
　　另一种猜测似乎更能挑逗起人们对媒体的兴趣：6月末下达通知以后，国家各部委将对大多数出版物有进一步的行动：切断与各主管单位的联系，然后恢复发行征订工作。这就意味着，这些出版机构从此被推入市场经济的浪潮中，命运在市场中沉浮。
　　这能否说明一直习惯于体制内生存的党政报刊开始有一只脚踏进了市场的河流？然后因此就说媒体改革就即将到来？
　　柳斌杰，国家新闻出版总署副署长，一个历来敢于发表看法的政府官员。11月初，他在博鳌亚洲论坛年会上回答记者提问时所说的话，引起了人们的浮想。他说，中国传媒业发展的最大挑战，就是要突破原来计划经济条件下的知识生产机制，真正转到市场经济的轨道上。他进一步表示，中国政府支持媒体的改革开放和自身发展，为媒体创造良好的改革条件、开放环境和优越的税收政策、产业支持，鼓励媒体做大做强。同时，中国将兑现自己加入世贸组织的承诺，有序开放出版物分销服务市场和推进传媒产业的对外合作，鼓励中国媒体“走出去”参与国际竞争。
　　事实上，政府官员不止一次地公开表示，迫切希望中国的大型媒体集团能够与全球媒体行业的巨头们一起并驾齐驱。根据外电报道，去年10月份的一次电视节目上，一位政府高级官员曾用“低层次”和“泛滥”来形容中国目前的新闻出版行业。最好的注解是：中国目前拥有70多家媒体集团，其中的38家都是报纸集团，但任何一家都远远没有实力能够与全球性的媒体集团如美国在线时代华纳(AOL Time Warner)和德国的贝塔斯曼(Bertelsmann)等展开竞争。实际上，国家新闻出版总署署长石宗源在去年出版的一本书中表示，贝塔斯曼1999-2000财政年度的销售收入就超过了中国整个新闻出版行业上一年的收入总和。
　　种种信息集合在一起，无法不让人们有这样的预期：媒体的尖冰在悄悄地被打破。
　　一个已成的事实更加坚定了人们的这种想法。从2003年5月1日开始，新闻出版总署开始受理外资进入部分出版物分销领域，包括零售报纸、杂志和书籍分销的投资申请。据《中国日报》(China Daily)4月份的报道，已经有60多家外国媒体公司在中国成立了办事处，准备提交申请。根据中国加入世界贸易组织(World Trade Organization)的承诺，中国定于2004年12月开始允许外资进入出版物批发业务领域。目前正在审议的投资条例的更深层含义是，外资也将获准进入印刷媒体的其他业务领域。
　　在喻国明看来，政府不可能处理一切事务，必然将一部分的管理权力回交给社会，实际上是一个还政于民还政于社会的过程。过去的体制是不支撑这么一个信息来源的，例如报喜不报忧，只报成绩不报过失等等。面对这样一种信息缺失的格局，人们就不能预先得知风险的来临，媒介就不能起到社会守望这样一个职责，中国社会就缺失一种信息安全感，即人们不能通过正常的渠道得到真实全面的信息，不能做出优化选择。因为，相当一些媒体无非是传达上级的或者行业内的一些指示，成为行业领导人工作、讲话、布置各种各样工作的一个简单的平台，它们效益差、影响力弱、功能不全。更可怕的是，这样做破坏了政府的形象，政府是用公众权利为民服务的，但是个别报刊有时却成为他们为自己谋利的工具。
　　 “公众信息是一种权利资源，这种权利资源随着政府职能的转变也要逐渐回归社会。实际上，报刊整治这种市场化的改造就是要把公共信息实现信息最大化的分享。”这是喻国明始终强调的一段话。
　　有越来越多的人认为，将哪些信息传达给公众，媒体有选择权，但选择的标准只能是在国家法律法规允许的范围内，哪些信息最为公众需要。能否坚持这样的标准，从此成为判断一个媒体能否存活的依据。
　　于是，人们对媒体的期望值随着各种信息与事实越涨越高，并开始有一种趋同一致的观点：媒体的市场化程度提高以后，对政府的监督将更主动更充分，政府就更加“以民为本”。
　　