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反洗钱法草案面世之台前幕后
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■ 王丹枫
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《新华月报(天下)》2006年第06期 浏览 人次
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原来只与毒品、黑社会性质的组织、恐怖活动、走私等字眼相依附的洗钱，已经逐渐渗透到普通民众的日常生活中。
在洗钱犯罪日趋严峻的形势下，反洗钱法草案的首次提起审议无疑聚焦了许多目光。从表面上看，一切似乎都很轻松。然而，轻松背后，是耗时3年的激辩以及19个部门参与立法的纷繁复杂。
刚刚上任一家大型国有企业下属子公司人力资源主管的荣莉，怎么也没想到，“洗钱”这个只在警匪片中看到的词汇一下子就闯进了自己的生活。
上任第一天，总经理就给荣莉出了道难题：公司本年利润颇丰，大大超出母公司年初定下的任务指标。老总指示荣莉，想办法将其中的40万元税前列支为人力成本支出。
荣莉一筹莫展，朋友指点她可以利用保险来“洗”这笔钱。可是员工们已经上过保险。为使财务上经得起今后审计，朋友又为她支了一招儿，找一家建筑材料公司做中转。
程序是这样的：
荣莉将40万元交由建筑公司，令其向保险公司投保，投保后退保，把钱“洗”出来；荣莉的公司向建筑公司交纳一部分好处费，将钱领回，建筑公司为荣莉的公司开具一张“建筑材料费”发票，荣莉将发票交公司财务入账，最终实现企业资金的“胜利大逃亡”。如果上级来查，恰好公司本年度装修过办公楼，这40万元的支出理所应当。
一圈下来，荣莉明白了其中的奥妙。然而，并不是所有人都能摸清这里的深浅。但是，不管知情不知情，因为保险和普通老百姓的密切关系，洗钱这个词搭着这辆便车渗透进了民众的日常生活里。
2005年1月，北京市保险业的一份团险统计资料显示：全市各寿险公司团险退保量1.5亿元，而去年全年的退保总额也只有5093万元，仅一个月，退保量骤增两倍，退保速度攀升之快令人诧异。保险业一位资深人士对上述数据的解释是：一些企业单位在利用团险逃税和洗钱。
中国人民银行反洗钱监测中心主任欧阳卫民慨叹，这些都表明了国民的反洗钱意识有多么淡薄。
立法为形势所迫
这种淡薄，和一组数据形成了强烈的反差。
欧阳卫民披露，近年发生在境内的洗钱规模已高达每年约三千亿元人民币。
中国法学会财税法学研究会会长刘隆亨教授引用数据说，我国每年的洗钱数额约占国民收入的2%。2004年统计我国约3000名逃往国外的不法分子，带走了500亿元的资金。我国资本外逃数量已仅次于委内瑞拉、墨西哥和阿根廷，居世界第四位。
如果说数据的分析让人感觉费力，那么中国人民银行提供的典型洗钱案例则清楚地显示了洗钱犯罪在我国的猖獗和严重性。
中国银行广东开平支行前行长许超凡与其两位继任者利用职权，在9年内贪污挪用公款4.83亿美元，被盗资金通过洗钱被转入许超凡等人在香港和加拿大的个人账户。
许超凡等人的洗钱流程是：许将贪污挪用的款项以投资的名义投入开平涤纶集团新建厂，再利用公司间资金往来的方式经该厂的银行账户转账至许设立并控制的香港潭江实业有限公司，进而通过香港潭江实业有限公司将资金以公司经营所得的形式转至香港或海外的其他账户。
作为非法转移资金的活动,洗钱直接破坏的是金融秩序与经济安全。作为一种依附于毒品、黑社会性质的组织、恐怖活动、走私等严重犯罪行为的下游犯罪,洗钱也危害到社会稳定。
在这样的形势下，4月25日反洗钱法草案首次提请十届全国人大常委会第二十一次会议审议。
旧法规滞后
毋庸置疑，最有效、最重要的反洗钱手段，就是采取法律措施。
早在1990年，全国人大常委会就制定了《关于禁毒的决定》，规定了掩饰、隐瞒毒赃性质、来源罪，这可视为洗钱罪的最初形式。
1997年修订的《刑法》第191条明确增设了洗钱罪条目，除毒品犯罪外，将黑社会性质的组织犯罪和走私犯罪纳入洗钱犯罪的上游犯罪范围，即通过各种手段将这些犯罪所得及其收益变为表面合法的财产，都属洗钱犯罪。2001年的《刑法修正案》(三)再将恐怖活动犯罪增列为洗钱罪的上游犯罪，并提高了洗钱罪的法定刑。
2003年，中国人民银行制定《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，即后来被媒体常说的“一规两办法”。
随即有专家提出，“一规两办法”属于部门规章，法律级次和法律效力较低，难以对全社会形成强大的约束力。如《银行法》第29条和第30条明确规定了商业银行为存款人保密的原则，由于法律的效力高于规章，在《银行法》于2003年年底修订(规定中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人执行有关反洗钱规定的情况进行检查监督)之前，仅仅依照规章开展反洗钱调查的尴尬处境可见一斑。
此外，“一规两办法”适用范围偏窄，仅适用于存款类金融机构，没有构建反洗钱工作协调机制，缺少对反洗钱信息中心和反洗钱国际合作等内容的规定。
“这3个行政规章显然已远远不能适应形势发展的需要。”中国法学会财税法学研究会会长刘隆亨说。
全国人大常委会预算工作委员会副主任冯淑萍更是指出了问题的实质：“现行法律体系仍不完整，系统性、协调性差，法律级次和效力较低，适用范围较窄，这直接影响了反洗钱的力度和效果。”
中国人民银行也急切呼吁，需要一部“骨干法”，而且洗钱犯罪具有跨行业、跨区域的复杂特点，需要加强部门之间的合作协调，反洗钱监测分析和内控制度均需加强。
2002年以来，连续几年，都有代表向全国人大提出尽快制定反洗钱法的议案。
2003年，十届全国人大常委会将反洗钱法正式列入了5年立法规划中。
2004年3月，反洗钱法起草工作全面启动。
2005年8月，草案征求意见稿完成。
日程看上去顺理成章并不复杂，然而实际上，反洗钱法的起草过程并非那么容易。
参与部门最多的立法
据知情人士透露，反洗钱法草案一共有19个部门一起参与起草，它既要明确主管部门的职责分工，也要规定相关部门的协调配合。
作为“后来者”，它既要考虑到与同样在本次常委会上进行审议的《刑法修正案》(六)的衔接，也要照应到既有的涉及反洗钱方面的法规、规章和机制。
由于洗钱活动的跨国性趋势，它既要从中国国情出发，也要符合相关国际公约和国际惯例。
凡此种种难处，都需在起草过程中一一破题。
根据全国人大立法规划的要求,2004年3月23日,正式成立了由全国人大预算工委牵头组织,由中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、财政部、海关总署等18个部门参加的反洗钱法起草领导小组和起草工作小组,制定通过了起草工作计划，反洗钱法立法工作正式启动。
2005年，监察部也参与到起草过程中来。全国人大常委会预算工作委员会法案室主任俞光远称：“几乎没有哪部法律的起草有这么多部门参加。”
俞光远表示，反洗钱工作是一项复杂而庞大的系统工程，它不仅涉及大量金融机构，也涉及特定非金融机构，如房地产机构、贵金属交易、珠宝拍卖行、律师事务所、会计师事务所等，不仅涉及反洗钱主管部门，也涉及其他主管部门和行业监管部门，还涉及刑事侦查部门和司法部门等。因此，反洗钱法草案内容突出的原则之一便是协调配合原则。
以起草工作小组成员的经验，在反洗钱法起草中，对权责分工的过程本身就有相当大的协调难度。
“有时候权责分工并没有明确的客观标准，可能不同的部门在具体问题上有不同的看法，但最终只能采纳一种意见、定出一种方案来。”俞光远说，“涉及的部门越多，协调的困难就越大。”
依照全国人大常委会预算工作委员会副主任冯淑萍在本次常委会会议上就反洗钱法草案的说明，处理具体监管职责分工这一重要问题的一个重要途径是，“注意与现行有关法律和做法相衔接”。
按照2003年修订后的《银行法》规定与目前的做法，反洗钱主管部门为中国人民银行，在2003年以前，则是由公安部负责协调。
2002年5月，国务院批准成立了由公安部部长为召集人、16个部门参加的反洗钱工作部际联席会议。2003年5月，召集人改为中国人民银行行长。2004年6月，反洗钱工作部际联席会议成员单位扩大到23个部门。
2004年8月27日，反洗钱工作部际联席会议第一次工作会议在京召开。是年12月31日，国务院批准了《反洗钱工作部际联席会议制度》。
此外，金融监管部门的反洗钱协调机制也在此期间形成。2004年4月，由中国人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇管理局参加的金融监管部门反洗钱领导小组和工作小组成立。
在已有的以部际联席会议和金融监管部门反洗钱小组为主要形式的反洗钱协调机制基础上，反洗钱法草案将其赋予了更明确的法律保障。
草案第三条规定，国务院反洗钱行政主管部门主管全国的反洗钱行政管理工作，国务院有关部门在各自职责范围内履行反洗钱行政管理职责，各方应相互配合。并在第二章对各部门的职责作出细化规定。
值得一提的是，在对草案的审议中，李树文等委员还提出，鉴于中国人民银行并非“行政”部门，建议草案中将“反洗钱行政主管部门”中的“行政”二字去掉。这一建议已初步成为共识。
“等”字的争论
这部只有四十五个条文的法案耗时近三年，起草过程中的难点是什么呢？
俞光远说，难点之一就是上游犯罪的范围，这一问题还与同在本次常委会会议上进行第二次审议的《刑法修正案》(六)的相关条款交织在一起。
按照国际组织的规定与国际通行做法，洗钱犯罪的上游犯罪范围呈扩大趋势。以专门致力于反洗钱的金融行动特别工作组(FATF)为例，其2003年修订的《40项建议》明确提出，各国务必将有组织犯罪、贪污、逃税等20类犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪。
众多专家都认为，扩大上游犯罪的范围，不仅有利于更广泛地打击洗钱犯罪，也有利于更广泛地从下游入手发现和打击上游犯罪。
在我国现行《刑法》第191条中,洗钱犯罪的上游犯罪只有毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪和走私犯罪4种。鉴于强烈的呼声,在本次提请审议的修正草案中又增加了贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪和金融诈骗犯罪3种。
据全国人大常委会法制工作委员会刑法室副主任黄太云透露,在《刑法修正案》(六)征求意见过程中,许多全国人大常委会委员和一些部门、地方都建议进一步扩大上游犯罪的范围。
但除了对原草案中“金融犯罪”的含义明确为破坏金融管理秩序犯罪和金融诈骗犯罪外，《刑法修正案》(六)尚未对上游犯罪的范围作进一步扩大。
全国人大法律委员会在本次常委会会议上对此的解释是，除了191条的规定外，《刑法》312条还规定，对明知是何犯罪所得而予以窝藏、转移、收购或者代为销售的，都是犯罪，只是没有明确使用洗钱罪的具体罪名。
不过在众多建议之下，全国人大法律委员会经与有关部门研究，建议对312条作出必要的补充修改，规定：对明知是犯罪所得及其产生的收益而予以窝藏、转移、收购或者代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的，追究刑事责任。
黄太云也称，191条中原有和新增的犯罪都是严重的犯罪，列为洗钱犯罪的上游犯罪是为了突出之，而一般犯罪则放入了312条中。
191条与312条的一个重要不同之处是处罚的程度，191条规定的最高刑为10年，而312条规定的最高刑是7年。
据俞光远透露，反洗钱法起草工作小组也曾向刑法修订工作小组建议扩大洗钱罪的上游犯罪范围。而反洗钱法草案自身采取的做法则是，在列举出《刑法修正案》所规定的7项犯罪外，再加上“等犯罪”作为洗钱的上游犯罪。
“等犯罪”与此前《金融机构反洗钱规定》中的“或者其他犯罪”有异曲同工之妙。
“加上‘等’，就意味着只要是针对有犯罪所得的洗钱活动，都可以进行打击。”俞光远说。
有专家提出异议，刑法没有“等”字，这样会不会造成两部法律规定不一样？在实践当中相关部门该怎样掌握这个“等”字，会不会造成执法困难？
俞光远是这样解释的：凡是以犯罪所得进行洗钱的，都在反洗钱法预防和打击的范围之内，不需要问这钱是哪种犯罪来的。如果必须要弄清楚哪种所得来源于哪种犯罪，才能预防和打击这种犯罪的话，那么预防和打击洗钱就非常困难，因为不可能一开始就弄清赃钱究竟是走私、贩毒还是其他犯罪得来的。加一个“等”字后，相关机构就不需要确定上游犯罪是何种犯罪，只要确定是犯罪行为，有犯罪所得进行洗钱都可以打击，这样有利于加大对洗钱犯罪及其上游犯罪的预防和打击力度，也便于实践部门的具体操作。
一个旨在突出惩治严重犯罪，一个旨在广泛防控洗钱活动，为了取得良好的预防和打击洗钱犯罪的效果，这两部法便采取了如此的协调配套方式。
立法不能解决所有问题
俞光远坦言：“立法并不意味着能解决这一领域的所有问题。”
而这，正是一位有着多年办案经验的检察官所担心的。这位不愿透露姓名的检察官说，在办案实践中，他发现洗钱犯罪获取线索难、获取证据也难，他担心反洗钱法的制定是否能解决这方面的问题。
俞光远认为，只要形成反洗钱工作协调机制，同时金融机构、特定行业的非金融机构，按照反洗钱的要求，建立一系列的预防监控制度和内部监控制度。这样各方面预防监控洗钱犯罪的力度就能大大加强，也就有利于发现洗钱犯罪线索以及对洗钱犯罪的查处和打击。
中国政法大学的一名专家提出了另一种担心：“洗钱的手段千变万化，反洗钱法制定的条款过粗或过细都有其弊端，过宽或过窄又失去了应有的法律效力。即使在监测大额交易以及可疑资金的交易上，仍然还有不少教训值得探究，反洗钱法是否能够做到未雨绸缪，业界都在拭目以待。”
(5月11日《法制日报》)
延伸阅读
法国：无需明确证据就可举报洗钱
打击洗钱，难在发现黑钱和取证。有鉴于此，法国当局在上世纪90年代出台了《反毒品洗钱法》，成立财政部下属的“打击地下金融情报与行动中心”，要求个人或者机构，特别是金融机构发现有来自毒品贩卖和有组织犯罪活动的资金，必须向中心举报。后者负责汇总分析关于洗钱活动的举报信息，有确凿证据就将案件移送司法机关，司法机关最后须将处理意见和结果反馈中心。
这部反洗钱法经过一系列修订后，举报义务范围很快就扩展到保险、投资、汇兑、房地产和公证等行业。为了鼓励举报和保护举报者，法律规定“出于良好动机”进行举报的金融机构或个人，在已经举报的交易活动过程中免于追究相关责任。法律还规定，金融机构有义务了解客户或者投资受益人的真实身份；即使不在必须举报的可疑范围内，但是“过程复杂”却没有明确目的或充分经济理由的交易活动，金融机构也必须对此进行专门审查，审查结果以书面形式保存5年以上。
2001年，法国议会通过了《反犯罪组织洗钱法》，加强了反洗钱的力度，将举报洗钱义务扩大到了赌场、珠宝、古董和艺术品交易等行业。新法规对举报程序进行了一定的修改，规定在交易活动中出现任何交易者或者交易受益者的身份可疑情况都必须举报，另外举报者无需提供明确证据就可以举报。
新法还规定，卷入洗钱过程的资金将部分或全部罚没，参与洗钱活动被判定为参与有组织犯罪并将被追究刑事责任。与犯罪组织或者已经犯罪的个人等来往密切、同时生活水平与收入不符的个人，必须证明其收入来源合法，否则将受到法律追究。(记者严明)
(新华社巴黎4月24日专电)
德国：设立两类反洗钱专员
早在1993年10月，德国就制定了《侦查重大犯罪所得收入法》，简称《反洗钱法》。2003年12月德国又对该法律进行重新修订。《反洗钱法》规定银行和其他金融机构有义务记录客户资料和各种交易，发现可疑情况应该向政府和司法部门通报。《反洗钱法》还要求金融企业在内部设立监控机构。《反洗钱法》使各部门在打击洗钱活动时有了可靠的法律保障。
2002年8月，德国又制定了《加强反洗钱和反恐怖主义融资法》，简称《洗钱防治法》。该法律规定房地产中介、律师、公证人、税务顾问和会计师有义务检举洗钱活动，并有义务参与协助调查反洗钱活动。另外，德国还根据该法律成立了金融情报中心，受理检举，并和外国金融情报机构加强信息沟通。
金融情报中心设立了两类反洗钱专员。一类设在联邦和各州的刑事犯罪侦查局，负责接收检举，分析和侦查可疑交易。另一类是根据《反洗钱法》，由银行和其他金融机构指定内部员工作为反洗钱专员，他们的主要任务是识别、记录和检举可疑交易。
洗钱活动大多通过金融机构完成，所以加强金融监管是防治洗钱的一个重要措施。为此，德国2002年4月制定了《统一金融服务监管法》，在合并原来银行监督局、保险监督局、证券监督局三家机构的基础上，于当年5月1日正式组建成立了德国联邦金融监管局，负责统一监管2700家银行、800家金融服务机构和700多家保险企业。德国所有金融机构都要履行《反洗钱法》规定的义务。
另外，德国的商业银行每年必须接受审计公司的审计，其审计报告直接作为联邦金融监管局评价银行的重要依据。(记者聂立涛，新华社柏林4月24日专电)
（4月26日《新华每日电讯》）
美国:反洗钱的核武器——金融犯罪执法网络
在美国，反洗钱是全面而立体的，洗钱已经是一件非常困难的事情。举个例子来说，如果你从美国入境，携带1万美元，这一信息，不但在海关记录，而且立刻会反馈给美国财政部、税务总局、移民局甚至联邦调查局。所以，很多国际犯罪组织，现在已经很少直接在美国洗钱，而是转移到哥伦比亚、墨西哥等地，通过该国的金融机构进行洗钱。 但跨国洗钱一旦被国际清算银行列入洗钱黑名单，这些银行就会受到重点监控。
美国的反洗钱执法机关是财政部、司法部、税务总署、海关总署联邦调查局和美国邮政总局。财政部是法律授权负责全面执行和实施《银行保密法》的国家执法机关。美国财政部所属的金融犯罪执法网络(FINCEN，成立于1990年)是执行该法的部门之一。
金融犯罪执法网络的信息来源主要是金融信息库、执法信息库、商业信息库。金融信息库的资料来源于《银行保密法》要求填写的各种金融交易报告，包括现金交易报告(CTR)、国际现金与货币工具运输报告(CMIR)、赌场现金交易报告(CTRC)、外国银行与金融记账报告(FBAR)。至于对商贸活动中收取现金超过l万美元报告(国税总局表8300)的信息收集工作，由于立法机关的一些问题而暂时被推迟。执法信息库可以联通各个执法机构如财政部、缉毒署、国防部和邮政监察局维护的信息库。
通过这个庞大的信息网络，调查人员能够找出横跨美国看似毫无联系的工商企业与银行账户之间的内在联系，并能在5分钟内给出下列信息：某个客户的金融记录、商业合同、雇主姓名、资产数、不动产名称等；甚至为便于开展调查工作，该数据库还可以给出受调查人员邻居的某些信息。调查人员可以将上述信息输入到另一个数据库中，经过计算和整理，勾画出一个与最初怀疑对象有牵连的个人、企业与银行账户之间的“关系链”，为调查提供线索，指出方向。（张红地,作者单位：中国社科院金融所）
（5月9日《新京报》）
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什么是洗钱？
20世纪20年代，美国芝加哥一黑手党金融专家买了一台投币式洗衣机，开了一家洗衣店。他在每晚计算当天的洗衣收入时，就把其他非法所得的钱财加入其中，再向税务部门申报纳税。这样，扣去应缴的税款后，剩下的其他非法所得钱财就成了他的合法收入。这就是“洗钱”一词的来历。
“洗钱”是指通过金融或其他机构将非法所得转变为“合法财产”的过程。一方面，通过洗钱，有组织犯罪掩盖了其犯罪活动踪迹，得以“正当地享受”犯罪所得；另一方面，洗钱为犯罪集团介入合法企业提供了资金，使其能够“以合法掩护非法”，不断扩大犯罪势力。
中国洗钱金额有多大规模？
据中国人民银行的数据，自2004年4月反洗钱监测分析中心成立至2005年9月期间，累计接收本、外币可疑交易报告65.44万笔，金额2480.23亿元人民币和769.2亿美元，基本涵盖了全国各省、自治区和直辖市。而在2004年中，我国已成功破获洗钱及其相关案件50起，涉案金额5.7亿元人民币、4.47亿美元。
洗钱最常用五种形式
其一，利用金融机构。包括：伪造商业票据；通过证券业和保险业洗钱；用票据开立账户进行洗钱；利用银行存款的国际转移进行洗钱；信贷回收；利用期货、期权洗钱。
其二，通过投资办产业的方式。包括：成立匿名公司，隐瞒公司的真实所有人；向现金密集行业投资；利用假财务公司、律师事务所等机构进行洗钱。
其三，通过商品交易活动。为了达到尽快改变犯罪收入的现金形态的目的，购置贵金属、古玩以及珍贵艺术品，也是洗钱者选择的一种方式。
其四，利用一些国家和地区对银行账户保密的限制。被称为“保密天堂”的国家和地区一般具有以下特征：一是有严格的银行保密法，除了法律规定“例外”的情况，披露客户的账户信息即构成犯罪。二是有宽松的金融监管，设立金融机构几乎没有任何限制。三是有自由的公司法和严格的公司保密法。这些地方允许建立空壳公司等匿名公司，并且因为公司享有保密的权利，了解这些公司的真实情况非常困难。
其五，其他洗钱方式。包括：走私；利用“地下钱庄”和民间借贷转移犯罪所得。目前，国际上洗钱手法又有新的发展。例如，利用信用卡和国际互联网，进行电子交易、网上交易等。
我国近几年的几宗典型洗钱案
近几年，洗钱犯罪在我国日益猖獗，中国人民银行提供了几宗典型洗钱案例。
许超凡等人洗钱案
中国银行广东开平支行前行长许超凡与其两位继任者余振东、许国俊等人利用职权，在9年内贪污挪用公款4.83亿美元，是建国以来我国最大的监守自盗案。被盗资金通过洗钱被转入许超凡等人在香港和加拿大的个人账户。
许超凡等人的洗钱流程简述如下：许犯将贪污挪用款项以投资的名义投入开平涤纶集团新建厂，再利用公司间资金往来的方式经该厂的银行账户转账至许犯设立并控制的香港潭江实业有限公司，进而通过香港潭江实业有限公司将资金以公司经营所得的形式转至香港或海外的其他账户。
成克杰洗钱案
曾任广西壮族自治区政府主席、全国人大常委会原副委员长成克杰因受贿罪被执行死刑，这是新中国历史上因经济犯罪被处以极刑的职位最高的领导干部。成克杰利用张静海等不法分子采用非常隐蔽的手法来清洗黑钱，其洗钱途径简述如下：成克杰将受贿所得4109万元交给香港商人张静海，张静海利用香港公司的名义，将款项转入成克杰以其情妇李平的名义在香港注册的一家空壳公司，该空壳公司通过做假账，以缴纳企业所得税和个人所得税为代价将资金洗白，并转入成克杰指定的银行账户。
厦门远华走私洗钱案
震惊中外的厦门远华走私洗钱案，涉案人员众多，涉及金额巨大，案情极为复杂，造成的影响极为恶劣。赖昌星等人的洗钱流程如下：走私集团贩卖物资所得大量人民币现金收入——现金存入地下钱庄并勾结定点银行接收保管支付——地下钱庄勾结跨境洗钱集团付汇给境外合伙人或地下钱庄勾结境内贸易公司付汇给境外合伙人——境外合伙人按地下钱庄要求付汇给走私集团境外账户。(据新华社电)
（4月26日《新华每日电讯》）
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