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深化改革的基本思路和主要任务
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■ 马 凯
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《新华文摘》2006年第11期 浏览 人次
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本文拟就当前和今后一个时期改革的基本思路和主要任务，谈几点看法。
一、毫不动摇地坚持社会主义市场经济的改革方向，坚定不移地推进改革开放
党的十一届三中全会以来，经过不断探索、大胆实践，改革不断向纵深推进，实现了一系列历史性突破，取得了举世瞩目的伟大成就。
首先，通过改革，基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。一是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立。作为微观基础的企业，活力进一步增强。国有和国有控股企业户数从23.8万户减少到15万户，减少40%，但国有总资产和净资产却在稳步增长，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业与关键领域，国有经济继续保持控制力。与此同时，个体、私营等非公有制经济迅速发展，目前，三分之一的GDP和五分之四的新增就业岗位都是由非公有制经济提供的。二是多种层次、比较完备的市场体系已经形成。商品和服务价格基本上由市场决定。目前，在社会消费品零售总额、农副产品收购总额和生产资料销售总额中，市场调节价所占比重已分别达到95%、96%和87.8%。资本、土地、劳动力、技术等要素市场加快发展。三是政府职能转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，以间接手段为主的宏观调控体系趋向成熟，国家计划、财政政策和货币政策相互配合的机制初步形成。四是以城镇职工养老、医疗、失业保险为主要内容的社会保障制度逐步健全。2005年年底，全国参加基本养老、医疗、失业、工伤和生育保险的人数分别达到1.74亿、1.37亿、1.07亿、8390万和5100万人，为维护社会稳定发挥了重要作用。五是全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，实现了从封闭型经济体系向开放型经济体系的转变。目前，国内的外商投资企业已超过50万家。改革开放以来，累计实际利用外资达到6224亿美元。六是与社会主义市场经济相适应的法制建设取得显著进展，相关法律法规不断完善。
其次，经济体制的根本性转变极大地解放和发展了社会生产力。市场化改革的深入，调动了广大人民群众的积极性、主动性和创造性，焕发了经济社会发展的活力，增强了我国的综合国力以及应对各种挑战的自我调节能力。目前，我国GDP位列世界前五位，外贸进出口总额居世界第三位，外商直接投资居世界第二位，国家外汇储备居世界第一位，谷类、肉类、棉花等主要农产品，钢铁、煤炭以及电视机、电脑等主要工业品产量均居世界第一位。
第三，生产力的发展使人民群众的物质文化生活水平显著提高。可以说，改革开放以来的20多年是居民收入增长最快、群众得到实惠最多的时期。居民消费结构不断升级，总体上从以“吃穿”为重点向以“住行”为主体，教育、文化、旅游、娱乐等多层次消费转变。
当然，在我国改革开放的过程中，也出现了这样那样的问题，特别是在工业化、城镇化进程加快和改革攻坚的过程中，因为利益调整的层次较深、力度较大、涉及面广，也出现了一些不尽如人意的实际问题。对这些问题，我们要具体分析。总体上看，这些都不是改革方向出了问题。恰恰相反，这些问题在相当的程度上是改革不到位、措施不完善造成的，也只有依靠继续深化改革、促进发展才能够解决。所以，中央领导同志在这个时期发表重要讲话，表明了全党推进改革的坚定决心，体现了全体人民的共同意志。我们一定要把思想认识统一到中央领导的指示精神上来，毫不动摇地坚持改革方向，坚定不移地推进改革开放。
二、贯彻落实科学发展观与构建社会主义和谐社会，必须继续深化体制改革
真正贯彻落实科学发展观与构建社会主义和谐社会，不是一件容易的事，需要采取多方面措施，既要转变发展理念，也要转换发展模式，但尤为重要的是，要完善体制机制保障。按照这两大战略思想的要求，必须加快转变经济增长方式，走投入少、消耗低、污染小、可持续的新型发展道路；必须落实“五个统筹”，最终实现全面协调可持续发展；必须坚持以人为本，调动一切积极因素，激发全社会的创造活力，使全体人民共享改革发展的成果，实现共同富裕。这些都是两大战略思想的根本要求。但要落实这些要求，我们在经济体制及其运行机制方面还面临一些障碍，迫切需要通过深化改革加以革除。
从微观基础看，企业制度还不健全。就现象而言，一些企业经营管理比较粗放，不注重内部挖潜改造；过分依赖数量扩张，热衷于铺摊子、占地盘；产品结构层次低，高附加值产品少；技术水平低，创新能力不足；规模小而散，整体竞争力不强等。产生这些问题的深层次原因，都与企业改革特别是产权制度改革不彻底、自我约束能力和自主创新能力不强有关。这不仅需要继续深化国有企业改革，民营企业也要自觉推进体制创新。
从市场载体看，市场体系还不完善。当前我国存在着严重浪费资源的现象，这又是与土地、水和能源、重要矿产资源的价格形成机制不合理有直接关系。行政性垄断、地区封锁、市场分割，导致商品和要素尚不能在全国范围内完全自由流动，阻碍着生产要素的合理配置。投资规模之所以居高不下甚至一段时期过度膨胀，原因很多，但与国有商业银行尚未建立完善的治理结构和内控机制有很大关系。
从政府层面看，政府职能转换还不到位。一方面，政府“越位”干预企业微观经济活动的现象还很多，致使企业行为和市场运行扭曲。另一方面，政府职能“缺位”的现象也很多。单纯追求GDP增长，就会忽视社会发展，使政府公共服务职能不到位，带来经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，导致一些重大民生问题长期得不到解决。此外，城乡发展之所以不协调，与长期以来城乡分治的二元体制密切相关。
从社会关系看，也存在不少体制问题。分配不公和不同社会群体收入差距过大，原因很复杂，但很大程度上是因为收入分配制度改革滞后，政府调节收入分配的力度不够。此外，市场经济秩序之所以混乱，与社会信用制度不健全、信用服务体系和失信惩戒制度缺失密切相关。
总之，无论是贯彻落实科学发展观，还是构建社会主义和谐社会，都要求我们把改革放在更加突出的位置，以更大决心加快推进改革，形成有利于落实科学发展观和促进社会和谐的体制机制保障。
三、继续深化体制改革，必须把科学发展观与构建社会主义和谐社会作为重要指导思想
认识是实践的反映。在我国改革发展进入关键时期，这两大战略思想的提出不是偶然的。如果深刻思考一下，就可以发现，这与发展和改革的实践有着内在的联系。随着改革的不断推进，市场配置资源的基础性作用日益增强，国民经济的市场化程度越来越高，为经济增长带来了空前的活力与效率，经济社会发展不断迈上新台阶。这一点，不容置疑。但与此同时，经济生活中的一些不健康、不稳定、不协调的矛盾和问题也突出出来。产生这些问题的原因是多方面的，既有发展阶段的问题，也有发展理念的问题，还有增长阶段的问题，等等，这些都是产生上面种种矛盾和问题的重要原因。但不容忽视的是，这些问题在一定程度上又与改革不完善、市场机制固有缺陷日益凸显有关。市场机制在配置资源方面是高效的，但是也有自身的弱点，它难以避免调节过程带有一定的盲目性、滞后性，难以解决会带来的社会收入分配差距过大，难以在一些经济效益低而社会效益高的公共部门和公益事业领域发挥基础性调节作用。这就要求，在继续充分发挥市场配置资源基础性作用的同时，加强和改善宏观调控，按照科学发展观与构建和谐社会两大战略思想的要求，弥补市场机制的缺陷，实现“五个统筹”，促进社会公平。在这个意义上讲，两大战略思想与社会主义市场经济体制的本质要求是一致的，是完善社会主义市场经济体制的题中应有之义和必然要求，是深化改革的重要指导思想。
按照这两大战略思想指导和深化改革，关键是做到“两个必须”：
一是必须充分发挥市场配置资源的基础性作用。应当看到，目前某些领域甚至是关键领域、某些环节包括重点环节，市场配置资源的基础性作用还没有得到应有的、充分的发挥，要通过改革，使价格杠杆、竞争机制成为调节供求关系和配置资源的基本手段，形成更具活力、更加开放的体制环境。
二是必须着力转变政府职能、加强和改善宏观调控、更加注重社会公平。在市场经济中，政府不是单纯的“守夜人”，应当而且可以有效发挥应有的作用。当然政府必须正确地发挥作用，而不是去直接干预微观经济运行。政府正确履行职能至少包括以下几个方面：
首先，政府要创造市场机制正常运作和有效发挥作用的条件和环境。市场的法则是优胜劣汰，市场本身无法消除垄断。如果没有政府的干预或调控，自由竞争必然会走向垄断，垄断反过来又将抑制市场机制作用的充分发挥。因此，要保证市场发挥有效的调节作用，客观上要求政府运用经济的、法律的和必要的行政手段，消除垄断、保护竞争。这就需要我们大力破除行政性垄断和经济性垄断，并加强对自然垄断行业的监管，创造和维护公开、公平、公正的市场竞争秩序。
其次，政府要熨平经济的大幅度波动。市场调节主要是通过价格调节来实现的，而某一时点的市场价格，只是对过去社会供求状况的事后反映，而不可能是对未来社会供求的事先评价；只能大体指示生产规模需要扩大或缩小的方向，而不能具体指示需要扩大或缩小的程度，这种事后调节，势必带有一定的盲目性，从而引起宏观经济的不稳定，甚至造成周期性波动或震荡。政府加强和改善宏观调控的重要任务，就是要弥补市场调节的缺陷，通过采取综合手段，促进供求总量的基本平衡，避免经济大起大落。
第三，政府要致力于提供非赢利的公共产品和公共服务。这些领域，社会效益很高，但投资往往巨大，回收期也比较长，按照利益原则，是许多私人企业无力也不愿意进入的领域，政府必须参与和调控。如果放弃了政府参与和调控，必然会造成大的社会和经济结构的失衡。
第四，政府要促进社会公平。市场崇尚效率，但往往无法兼顾公平。解决贫富悬殊乃至两极分化的社会问题，需要政府来调节。政府在促进发展的同时，要把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。
四、抓住重点领域和关键环节，努力使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展
从总体上说，要围绕以下三个着力点，不断把改革引向深入。
（一）围绕消除不利于发挥市场基础性作用的体制机制障碍深化改革
更加充分地发挥市场配置资源的基础性作用，涉及方方面面的改革，其中改革行政管理体制、完善所有制结构、推进现代市场体系建设是重点。
关于行政管理体制改革。中央已经把它摆到全面深化改革和提高对外开放水平的关键位置。改革的核心就是要加快政府职能转变，建立体现责任、服务和法治理念的公共服务型政府。要科学界定政府职责，全面推进政企、政资、政事、政府与中介组织分开，不断完善政府组织架构，健全科学民主决策机制，全面推进依法行政。只有这样，才能更大程度地发挥市场的基础性作用，政府也才能集中精力全面履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。与此相关，还要深化投资体制改革，该放的，要坚决地放开，真正把企业投资自主权落到实处；该管的，要切实管住管好。
关于完善所有制结构。要继续以国有大企业特别是中央企业、垄断行业企业为重点，以建立规范的现代企业制度为着力点，继续深化国有经济改革，积极推行公有制的多种有效实现形式，增强公有制经济的活力，发挥国有经济的主导作用。与此同时，要着眼于加快创造各类所有制经济共同发展、平等竞争的市场环境，进一步落实国务院关于鼓励支持和引导非公有经济发展的各项政策措施，进一步消除制约非公有制经济发展的各种体制障碍。
关于推进现代市场体系建设。改革的重点是，进一步打破行政性垄断和地区封锁，促进商品和要素在全国范围内自由流动，推动土地、技术和劳动力等要素市场发展。要结合市场秩序的整顿和规范，以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，通过道德建设、产权改革和法律约束三管齐下，加快建设社会信用体系，健全并严格执行失信惩戒制度。
（二）围绕消除不利于贯彻落实科学发展观的体制机制障碍深化改革
当前的重点是财税、金融、价格等方面的改革。
从财税体制改革看，改革的基本要求是，在继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革的基础上，加快建立健全与事权相匹配的财政管理体制，加快建立有利于全面协调可持续发展的财税制度。
从金融体制改革看，下一步深化改革的重点是：加快国有金融企业的股份制改革、健全公司治理结构和内控机制，完善金融市场体系、提高直接融资的比重，加强综合性制度建设、强化金融监管。当前，国有商业银行股份制改造处在关键阶段，国内外比较关注，必须坚定不移地把这项改革推向前进。要坚持国家绝对控股，掌握金融命脉；审慎选择战略投资者，合理确定股权转让价格；改善金融管理，有效防范金融风险。
从价格体制改革看，要逐步建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，重点是理顺水、电、煤、油、气和运输等基础产品的价格，合理调整教育、卫生、文化及污水、垃圾处理等公共服务和产品价格，完善土地等要素价格形成机制。
此外，要深化涉外经济体制改革，加快转变外贸增长方式，构建互利共赢的对外开放体制。
（三）围绕消除不利于构建和谐社会的体制机制障碍深化改革
构建和谐社会也涉及多个方面的改革，最重要的是就业、收入分配和社会保障制度改革，教育和卫生体制改革，建立有利于改变城乡二元经济结构、有利于实现基本公共服务均等化的体制，完善社会管理体制。
关于就业体制。就业是民生之本，解决就业问题，涉及方方面面的体制创新。必须坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，实施积极的就业政策。政府所要做的事情，就是实行促进经济增长、扩大就业总量的宏观经济政策，支持自主创业、广辟就业门路的创业激励政策，统筹改革调整、控制下岗失业的就业调控政策，加强技能培训、提升就业能力的劳动培训政策，扶持弱势群体、解决就业困难的就业帮扶政策。只有这个大的体制框架确立了，面对严峻的就业形势，我们才能做到“知难不难”。
关于收入分配体制改革。党的十六届三中全会已经明确了改革的总体原则，就是：完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配。要通过改革，形成实现上述原则的具体制度安排和机制保证。包括：按照注重社会公平特别是就业机会和分配过程公平的要求，改革教育制度和相关培训制度，保证每个公民都享有均等的受教育机会，做到起点公平；完善就业再就业体制，消除各种歧视性政策，努力形成公平竞争、合法致富的就业创业环境；改革城乡分割的体制机制，从户籍、社保、工资、定居条件和子女就学等环节入手，努力创造农村劳动力向非农产业转移、农民转为市民的制度条件；引入竞争机制，打破各种垄断，防止垄断行业的企业凭借其垄断地位，直接或变相为职工牟取脱离社会公平原则的过高收入；完善转移支付制度、税收调节制度，健全二次分配的宏观调节体系。通过上述措施，努力缓解地区之间和部分社会成员之间收入分配差距扩大的趋势。
关于社会保障制度改革。2005年年底，国务院发出了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，部署了扩大基本养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户、改革基本养老金计发办法、建立基本养老金正常调整机制、加快提高统筹层次等改革措施，与过去相比，有不少重要的变化。我们要认真学习、贯彻落实。
关于教育、卫生体制改革。要把教育公平作为促进社会公平、构建和谐社会的重要前提，通过强化教育的普遍服务功能，缩小公民受教育的差距，阻断贫困和不平等的代际传递，促进发展机会的平等。与此同时，要围绕强化政府公共卫生管理职能与合理配置医疗卫生资源，深化卫生体制改革，力争“十一五”期间取得明显进展。
关于建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。我国总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，要下决心合理调整国民收入分配格局，按照统筹城乡发展的方略，在逐步推进城镇化的过程中，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。以农村综合改革为重点，全面深化农村改革。农村综合改革，既涉及农村生产关系调整，又涉及农村上层建筑的变革。进一步改变农村上层建筑不适应经济基础的某些环节，比免征农业税、免收农村义务教育阶段学生的学杂费更深刻、更艰难，特别是要深化乡镇机构改革。同时，要在稳定并完善农村基本经济制度的基础上，加大探索力度，建立农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权的机制，发展多种形式的适度规模经营。要改革户籍制度，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。
关于完善社会管理体制。要把加快社会管理体制创新，作为推进和谐社会建设的重要着力点。其目标，就是健全党委领导、政府负责、群众参与、社会监督的管理格局。为此，要在强化政府社会服务管理功能的同时，充分发挥社会其他组织的作用，建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。
【作者单位：国家发改委】
（摘自2006年4月5日《经济日报》，原标题《坚定不移地深化改革摇完善落实科学发展观与构建和谐社会的体制保障》）
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